장애인 연금제도 도입의 필요성과 일반적 특성

지금 논란이 되고 있는 장애인연금제도(혹은 중증장애인기초장애연금법)에 대한 논의의 시작은 2002년 6월부터 몇몇 장애인단체들이 현실적인 장애인 삶의 문제를 해결하는 기본적인 방법으로서 장애인연금제도의 실현이라는 의견을 내면서 장애인연금법제정공동대책위원회(당시 30여개 단체 참여)라는 연대 기구를 구성하게 되었고, 그 후 이 공대위가 그해 10월부터 본격 활동에 들어가 설명회, 공청회 등을 열면서 2002년 대통령선거기간 중 한나라당과 민주당의 대선선거공약으로까지 들어갈 수 있도록 하였었다.

그러나 2003년 출범한 노무현 정부는 이 공약을 실천하지 않고 끝나고 말았고, 2007 대선에서도 민주당을 비롯한 한나라당, 민주노동당, 자유선진당 및 창조한국당 등 주요 대선후보들 모두가 장애인연금제 도입에 동의하였다.

한편 2007년 5월에 장애인계는 105개 단체가 참여하는 ‘장애인연금법제정공동투쟁단’을 결성하여 현재까지 장애인연금법 제정을 위해 노력하여왔으며, 최근에 그 결실을 내어놓기도 하였다. 그러나 이러한 결실과는 다른 방향으로 전개되고 있는 보건복지가족부의 중증장애인기초장애연금법 내용으로 인하여 장애인계의 항의가 분출되고 있는 것이다.

다음은 장애인연금제도(혹은 중증장애인기초장애연금법) 도입에서 반드시 담아내어야 할 내용을 간략하게 검토한 것이다.

먼저, 제도 도입의 당위성에 관한 내용이다.

제도 도입의 당위성 중 첫째는 장애인의 생존권 보장이기 때문이다.

공적소득보장제도(특히, 국민연금 이하 연금으로 표기함)의 사각지대에 위치한 계층 중에서도 장애인 계층의 누락은 심각한 실정이다. 2005년도 전체 장애인 중 66%인 138만 명이 연금 미가입(공, 사적 연금 모두 포함)상태이며, 연금 미납자 15만 명을 더하면 153만영에 이르러 전체 장애인의 70% 이상이 연금의 사각지대에 놓여 있다.

특히, 연금 미가입자 중 국민기초생활보장 대상자 가구 13%(27만 명)을 제외한다하더라도 약 110만 명이 현재 및 노후소득에 있어서 사각지대에 놓여 있다. 또한, 15세 이상 장애인 경제활동인구율이 38%에 불과하며, 장애인 평균소득도 비장애인의 월평균 소득의 45%에도 미치지 못하고 있는 현실을 감안한다면 장애인의 생존권은 심각하게 위협받고 있기 때문에 이를 위한 실질적 연금제도가 조속히 필요하다.

둘째는 공적 소득보장의 강화가 필요하기 때문이다.
현재 실시하고 있는 장애수당이나 경제부담 경감정책은 당당한 사회구성원으로 사회참여를 이루려는 장애인욕구를 충족시키지 못한다. 중증장애인에게 지급되는 장애수당(국민기초생활보장제도 수급권자 13만원, 차상위 12만원)의 경우 추가소요 비용에 미치지 못하고(중증 장애인 월 평균 추가비용 25만원), 특히, 현 공적소득보장제도의 사각지대에 놓여있는 차상위 계층 이상의 장애인에게는 사회안전망으로 기능하지 못하고 있다. 또한, 현재의 공적소득보장제도(국민기초생활보장제도의 최저생계비 등)는 비장애 빈곤가구와는 다른 장애 빈곤가구의 장애특성을 반영하지 못하고 있다.

연금의 특성은 현재 근로를 하고 있고, 근로를 통한 소득을 창출하여 그에 따른 기여를 하여야 하는데, 장애인에게는 근로기회가 박탈 또는 제한되어 있고, 근로를 유지하는데도 매우 큰 어려움이 존재하며, 이에 따른 소득창출이 막대한 지장을 가진다. 이에 근로소득과 연계된 공적노후소득보장제도(국민연금을 비롯한 5대보험 등)을 이용하는 것이 원천적으로 제한되어 있다. 따라서 이에 대한 사회적 접근이 반드시 필요하다.

또한, 기초노령연금법 통과 시 국회에서 장애인 연금의 실시를 부대 결의(07. 6. 29)하였다. 즉, 장애인의 사회보장 강화를 위한 별도의 법안을 마련키로 하였다.

셋째는 권리성 강화를 위해 필요하다.
소득능력을 기반으로 노동을 하여 먹고 살만한 사람들은 연금제도 대상자로 포함되어 노후에 연금혜택을 받게 되지만, 현재 근로기회의 박탈과 근로유지의 어려움 등으로 인하여 공적소득보장제도를 이용할 수 있는 기회가 제한된 장애인들에게 현재와 미래의 상황 속에서 지속되어지는 공공부조의 수급은 수급자의 스티그마(stigma:낙인)가 발생하기에 이를 방지하기 위하여 연금이라는 용어를 사용하여 이용자의 권리성 강조 필요가 있다.

장애수당의 현실화도 좋은 방법이지만, 서비스 이용자의 권리를 강조하는 현대의 흐름과 맥락에서 볼 때, 연금의 도입이 반드시 필요하다고 본다.

다음으로, 장애인 연금제도에서 꼭 담아야할 특성, 방식 및 원칙은 다음과 같다.

첫째, 연금제도와 연금방식의 특성에 관한 내용이다.
일반적으로 공적 연금제도는 급여지출에 충당하는 재원형태에 따라서 기여식 연금(contributory pension)과 무기여식 연금(non-contributory pension)으로 구분할 수 있다.

기여식 연금은 사용자와 피용자 또는 자영자 등의 기여로부터 재원을 충당하는 방식으로 보험원리와 사회연대성 원리를 혼합한 사회보험 방식의 공적 연금이 대표적으로 여기에 속하게 된다. 우리나라의 국민연금 역시 이러한 기여연금에 따른 사회보험식 공적 연금제도로서 전 세계에서 가장 보편적으로 시행되고 있다.

무기여식 연금은 급여지출에 필요한 재원을 일반조세를 재원으로 하는 일반예산에서 충당하는 방식이다. 무기여연금은 소득조사를 통해 연금을 지급하는 사회부조방식의 연금과, 일정 조건(예컨대 연령조건이나 거주기간 등)을 충족하면 누구에게나 연금을 지급하는 사회수당방식의 보편적 연금으로 다시 구분할 수 있다.

사회부조식 연금은 일정소득 미만자에게만 연금을 지급하는 것이기 때문에 소득조사와 관련된 행정관리비를 낮게만 유지할 수 있다면 사회수당식 연금보다 적은 재원으로 운용할 수 있다는 장점이 있다. 반면에 소득조사과정에서 수급대상자로 하여금 수치심을 유발함으로써 사회적 낙인(stigma)을 가져오고, 보편적인 권리개념을 약화시키며, 정치적?경제적 상황에 따라서 지급대상과 급여수준이 변화되기 쉽다는 단점이 있다.

그래서 무기여연금을 운영하고 있는 대부분의 국가에서는 사회수당식 연금이나 사회부조식 연금이 단독으로 운용되기 보다는 다른 형태의 공적 연금제도와 병행하여 시행하는 것이 일반적이다. 예컨대, 캐나다의 경우 일정 연령 이상의 모든 노인들은 사회수당식 연금으로부터 혜택을 받지만 저소득 노인들의 경우에는 추가적으로 사회부조식 연금을 통해 노후소득을 보충 받으며, 일반 노인들은 사회보험방식의 소득비례연금을 통해 노후소득을 보충 받고 있는 것이다.

공적 연금제도의 보편적인 형태가 사회보험방식 연금이기는 하지만, 사회보험식 연금은 기본적으로 기여를 전제로 하여 연금수급권을 보장하기 때문에 기여능력이 낮고 기여기간이 짧은 저소득계층의 경우에는 연금수급권을 보장받을 수 없거나 저액의 연금급여액이 제공될 수밖에 없는 문제를 안고 있다. 하물며 연금에 가입조차 곤란한 경우에는 전혀 의미가 없는 것이다.

특히 장애인의 경우에는 장애라는 특성에 따른 추가비용의 발생과 현실적인 소득 감소의 문제가 따름에도 불구하고 현행 기여식 연금제도로는 별 도움을 주지 못하고 있다. 따라서 장애라는 사회적 위험을 보호대상으로 하는 무기여식 연금을 도입함으로써 장애인의 기본적인 최소한의 생활보장에 도움을 주어야 할 것이다. 이러한 무기여식 장애인연금제도를 제안할 수밖에 없는 이유는 사실상 우리나라의 경우 보편적인 사회수당으로서 장애수당을 실시하고 있지 않기 때문이다.

장애인연금에 대한 논의가 지금까지 계속되어 오면서 핵심적인 쟁점은 두 가지라고 할 수 있다. 하나는 우리나라 연금제도가 기여식 공적연금을 기본 틀로 유지하고 있는데 어떻게 무기여연금을 인정할 수 있느냐(연금체계상 맞지 않다고 주장)하는 것이고, 또 하나는 무기여연금을 실시할 경우 대략 2-3조원이나 되는 재원을 어떻게 조달할 것인가(국민적 설득력을 가질 것인가의 의미도 포함) 하는 것이다.

첫 번째 문제는 외국의 사례에서도 기여식 연금과 무기여식 연금이 혼합 또는 병행되어 실시되고 있는 것처럼 운영체계상 얼마든지 가능하기 때문에 문제될 것이 없다 할 것이다. 또한 2008년부터 기초노령연금이 실시되고 있어 장애인연금 도입에 대한 반대근거로서의 무기여식 연금 불가 주장은 더 이상 할 수 없게 되었다.
두 번째 재원조달 문제는 사실상 간단한 문제가 아니다. 이는 장애인들에게 무기여 연금으로 소득을 보장해주는데 대한 국민적 설득력을 현실적으로 가질 수 있느냐 하는 것과도 관련이 있다 할 것이다. 이러한 점에서 모든 장애인에게 똑같이 연금을 보장하는 측면보다는 취업이 어려운 중증장애인 중심으로 연금을 지급하되, 경증장애인은 연금보다는 직업 재활과 훈련을 통하여 취업으로 유도하면서 연금에 차등을 두는 방식으로 접근한다면 실제로 재원도 줄이면서 실행가능성을 높일 수 있을 것이다.

둘째, 장애인연금 제도의 원칙에 관한 내용이다.

첫째, 연금이라는 용어를 반드시 사용해야 한다. 즉, 기여와 급여라는 사회보험의 형식을 따르는 것이 아니라 근로기회와 근로유지 등에 제한을 가지기에 소득을 창출하기가 어려워 소득에 따른 기여가 없이 급여가 이루어지지만 수급권자의 권리강조를 위하여 연금이라는 용어를 사용하는 것이 타당하다.

둘째, 보편성 강조를 위한 전장애 영역 포괄하는 것이 필요하다. 즉, 장애유형과 등급과 관계없이 전 장애 영역을 포괄하는 것이 연금의 취지에 합치된다고 볼 수 있다. 또한, 어차피 자격기준에 소득의 하위 70%로 규정한다면 중증과 경증의 장애를 일괄적으로 구분하여 경증장애인을 배제시키는 것은 불합리하다. 노동시장 접근이 경증장애인이 중증장애인보다 월등하게 뛰어나다는 것은 이론적인 숫자이며, 실제적으로는 경증과 중증의 구분 없이 장애라는 것 자체만으로 소득을 창출하는 경쟁고용에서 배제와 제한을 당하는 것이 현실이다.

또, 장애와 그에 따른 문제로 인하여 소득을 보전하여 준다는 장애인 연금의 근본적인 취지를 가장 합리적으로 살릴 수 있는 방법이 수급권자의 보편적 원리 적용이라고 할 수 있다. 단, 제도의 실현성을 강조할 때 합리적인 장애구분이 가능하다면, 장애정도에 따라 차등지급은 허용될 수 있다고 본다.

셋째, 국민기초생활보장법과 기초노령연금과의 관계에서 국민기초생활보장법과 시행령, 시행규칙 적용 시 장애인 연금법의 내용을 참작해야 한다. 물론, 보충급여의 원칙과 타법 우선적용의 원칙이 적용되는 국민기초생활보장법이지만, 기존 장애수당(즉, 소득보전과 장애로 인한 추가비용 보전 성격을 동시에 가진 장애수당)을 공적이전 소득으로 규정하지 않고 예외규정으로 두었듯이 장애연금 또한, 부분적 예외규정이 필요하다고 본다.

특히, 국민기초생활보장법의 최저생계비를 수급하는 대상자의 실질소득 증가분이 없거나 실질적 소득은 감소되었을 경우가 충분히 예측되기에 반드시 연금의 이전소득 인정액 산출 시 본 연금법의 내용을 반드시 참고해야 할 것이다. 또한, 본 연금의 수급대상 중 일정기간 이후 기초노령연금의 수급 시 본 연금과의 차액이 발생한다면, 이들의 이중위험(double risks; 즉, 노령과 장애의 이중위험)을 해소하기 위한 근본대책의 일환으로 그 차액을 본 연금에서 보충하여 지급할 수 있어야 한다.

넷째, 자격기준 규정 시 가구단위가 아닌 개인으로서 적용되어야 한다. 즉, 장애로 인한 문제발생이 개인에게 전적으로 있다는 과거의 패러다임에서 벗어나 이제는 장애로 인한 문제를 사회가 책임진다는 새로운 패러다임을 적용하여 가족에게 부양부담을 가중시켜 결국은 장애개인을 가족으로부터 소외 시키거나 배제시켜서는 안 된다. 단, 본 연금의 실현가능성을 높이기 위해 소득인정액 판정 시 부부의 소득을 합산하여 연금총액을 부분 감액하는 것은 수용할 수 있다고 본다.

다섯째, 장애정도(중증과 경증)를 판단하는 것은 기존의 등급 우선주의에서 탈피하여 새로운 등급판정제도(현재 준비되어지고 있는)를 이용되어야 한다. 단, 필요에 의하여 현재 활동보조제도에서 사용되어지고 있는 어려움(불편제약) 정도를 파악하는 도구 사용 가능하다.

여섯째, 장애연금이 100% 공적이전소득으로 처리되는 것을 배제한다. 장애연금이 100% 공적이전소득으로 치환되었을 경우, 국민기초생활보장 수급권자의 경우 실질 소득증가분이 없어지게 되므로 100% 공적이전소득으로 치환되는 것을 배제하는 것이다. 단, 타 법률과의 형평성을 위해 국민기초생활보장제도에서 공적이전 소득 치환 시 30/100 정도로 치환되는 것을 권고한다.

마지막으로, 외국의 경우(특히, 미국과 독일) 장애연금의 수급자격을 근로능력과 한정적이지만 기여 여부로 판정하고 있다. 그러나 이는 연금 가입 후 발생하는 장애에 의한 연금이기에 근로기회와 근로유지에 제한을 당하는 장애인들을 위한 현재 논의 중인 (무기여)연금과는 다르다. 또한, 우리나라와 근로조건과 상황이 다르고 사회보험 구축상황이 다르기 때문에 이를 전적으로 수용할 수는 없다.

기고/양희택 (kicsos@hanmail.net)
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